Ministerio de Finanzas Públicas
1. Antecedentes.
La constante insuficiencia de recursos ha llevado al gobierno a presentar al Congreso iniciativas de
reforma en los últimos años, algunos de las cuales ha sido aprobada luego de largos e intensos debates
y negociaciones, pero de manera paralela la Corte de Constitucionalidad ha impugnado muchas de tales
reformas, obligando al gobierno a recurrir en repetidas ocasiones a la aprobación de impuestos
extraordinarios y temporales, aunque también han sido impugnados a lo largo del tiempo. En esta
lógica, la preocupación del gobierno por fortalecer los pilares básicos de la recaudación ha llevado a
que los principales rubros impositivos hayan experimentado una gran cantidad de reformas,
distorsionando la actividad económica y minando los esfuerzos por aumentar la progresividad y la
equidad tributaria.
En los últimos 7 años y especialmente luego de la crisis global de 2008-2009, que trajo como
consecuencia una caída en el nivel de carga tributaria de 12.1% a 10.3%, el gobierno impulsó nuevas
iniciativas de reforma, con el objeto de recuperar el nivel pre-crisis logrado en 2007, pero una vez más
se encontró con la oposición de algunos sectores y la inadecuada estrategia parlamentaria para aprobar
una reforma integral. En resumen, desde 2006, solo fue aprobada una reforma sustancial: la Ley
Antievasión I (2006) y como instrumento paliativo se aprobó el Impuesto de Solidaridad (2008).
Es por ello que a partir de enero 2012, se ha llevado a cabo un constante dialogo con el sector privado
para plantear una reforma integral y consensuada; estrategia que continúa siendo utilizada y cuyos
elementos que lo constatan son la negociación de una nueva Ley Aduanera y el actual dialogo con las
Cámaras empresariales para analizar la Actualización Tributaria.
2. Reformas 2012
Luego del fracaso de las iniciativas presentadas desde 2008, en enero de 2012 se da la aprobación de
las “Disposiciones para el fortalecimiento del sistema tributario y el combate a la defraudación y al
contrabando” (Ley Antievasión II), que contiene el fortalecimiento de la administración tributaria y
nuevas normas de control en el ISR, IVA, Código Tributario, así como la tipificación de nuevos delitos
en el Código Penal.
En un segundo momento, en febrero de 2012 se aprobó la Ley de Actualización Tributaria, que
contiene un nuevo impuesto sobre la renta, reformas a la ley del IVA y al impuesto sobre circulación de
vehículos, la creación del impuesto específico a la primera matrícula de vehículos automotores
terrestres, que sustituye los derechos arancelarios a la importación de dichos bienes; así como la
creación de la ley aduanera nacional, que equipara a Guatemala con el resto de países de
Centroamérica. Estas leyes, con excepción de la Ley Aduanera que actualmente se discute con el sector privado, entraron en vigencia en 2012, mientras que el impuesto sobre la renta lo hizo en enero de
2013.
Lo importante de la reforma es que, respecto al impuesto sobre la renta, se adoptan criterios
internacionales para la actualización de conceptos jurídicos, se amplía la base tributaria, se delimitan y
actualizan las deducciones, se eliminan exenciones y se simplifican los regímenes del impuesto.
Además, un paso en firme en contra de la elusión fiscal lo marca la eliminación del crédito en el
Impuesto a la renta por el IVA pagado en las compras de bienes y servicios, convirtiéndolo en una deducción simple y con un máximo de Q12,000.00. La importancia de la eliminación del crédito por
el IVA en el ISR de los trabajadores en relación de dependencia, radica en que desde el 2001 que se ha
realizado el estudio del gasto tributario, éste rubro representa el 50% de la erosión en la recaudación
tributaria; el gasto tributario se ha mantenido alrededor del 8% del PIB y con esta medida se podría
aumentar el cumplimiento tributario en al menos 4%.
El nuevo impuesto sobre la renta constituye un hecho histórico, ya que desde la aprobación del Decreto
26–92 del Congreso de la República, ésta ha sido objeto de modificaciones en al menos 15 ocasiones,
volviéndola un cuerpo legal complejo, confuso y distorsionado; situación que se cambia de manera
radical con la nueva normativa, cuya característica principal es la simplicidad, además de orientarse a
la mejora de la equidad, progresividad y al fomento de la inversión.
Los resultados esperados en términos de aumento de recaudación son notables; no obstante, aún queda
un reto pendiente en lo concerniente a la carga efectiva que pagan los contribuyentes, misma que a pesar del cambio en las bases sustantivas del impuesto, sigue siendo baja comparada con otros países
de la región. De manera explícita, en el régimen anterior los asalariados pagaban en concepto de
impuesto, un 2.3% de sus rentas brutas; mientras que con la actualización tributaria pasarán a pagar 2.9% en promedio.
En cuanto al régimen simplificado de actividades lucrativas, que sustituye al régimen general anterior,
se incrementa la tasa impositiva gradualmente del 5% al 6% en 2013 y a 7% a partir de 2014, sobre
rentas mayores de Q.30,000 mensuales. Los contribuyentes que obtengan rentas menores o iguales,
mantendrán la tasa del 5%. En cuanto al régimen de utilidades sobre actividades lucrativas, que
sustituye al régimen optativo anterior, la principal medida de la reforma se focaliza en implementar
mayores controles sobre los costos y la determinación de utilidades. Adicionalmente, se han reducido
las tasas impositivas de 31% al 28% en 2014 y a 25% a partir de 2015, con la finalidad de fomentar la
inversión.
Además del nuevo Impuesto Sobre la Renta, el Decreto 10-2012, Ley de Actualización Tributaria,
introduce cambios en:
Ley del Impuesto al Valor Agregado, modificando la procedencia del crédito fiscal y la base del
cálculo del débito fiscal. Se adiciona que el contribuyente especial está obligado a entregar y exigir
facturas, facturas de pequeño contribuyente y notas de débito.
Crear el Impuesto Específico a la Primera Matrícula de Vehículos Automotores Terrestres, en
sustitución a los Derechos Arancelarios a la Importación de vehículos, para un mejor control en la
inscripción en el registro Fiscal de Vehículos de la SAT, y reducir las malas prácticas en cuanto a
la falsificación de documentos para reportar valores significativamente menores a los precios de
mercado con la finalidad de minimizar la cantidad de IVA por declarar.
Actualizar la tarifa del impuesto del Papel Sellado al valor de Q 10.00 por hoja. De igual manera,
modifica la Ley del Impuesto de Timbres Fiscales y Papel Sellado, donde se excluyó del hecho
generador de IVA la segunda y posteriores transferencias de dominio de bienes inmuebles.
Reformar el Artículo 31 de la Ley del Impuesto Sobre Circulación de Vehículos con el fin de
mejorar el cumplimiento de registro y pago de los contribuyentes propietarios de vehículos de uso
comercial.
3. Impactos positivos de la Actualización Tributaria
En 2012 se implementó una política fiscal que tenía como objetivo avanzar en el proceso de
consolidación fiscal mediante la reducción del déficit, por ende de las necesidades de endeudamiento
público para financiar el gasto, siendo fundamental mejorar los ingresos fiscales a través de la
aprobación de una reforma tributaria integral, que incluyó la Ley Antievasión II y la Ley de
Actualización Tributaria. En este sentido se lograría el espacio para el cambio en la política de
endeudamiento público, aprovechando las condiciones internacionales de excesos de liquidez y bajas
tasas.
En vista de ello, en 2012, varios países de América Latina, independientemente de su perfil crediticio,
lograron colocar títulos de deuda a largo plazo, a condiciones muy favorables (Ver Tabla), aunque sus
fundamentos son muy dispares: distintos ratings de riesgo, distintos niveles de déficit, deuda y
crecimiento. Para el caso de Guatemala, se dio un gran paso al emitir en mayo US$ 700.0 millones,
ante una demanda varias veces mayor al monto ofertado, con una tasa de interés inferior a las
colocaciones internas y le permitirá un ahorro aproximado de Q.155.0 millones al año en servicio de la
deuda pública. Paralelamente Guatemala hizo esfuerzos importantes por salir de la lista gris de paraísos
fiscales de la OCDE al suscribir 11 acuerdos de intercambio de información y la Convención Sobre
Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal con la OCDE.
Es importante mencionar que como un efecto de la aprobación de la Actualización Tributaria, las
calificadoras internacionales de riesgo, mejoraron la calificación del país, especialmente en el caso de
Standard & Poors que mejoró la perspectiva de negativa a estable, principalmente como resultado de la
aprobación de dicha reforma tributaria y la implantación de una política fiscal consistente con el
objetivo de la sostenibilidad fiscal.
4. Riesgos e impacto en el gasto público por las acciones en contra de la
Actualización Tributaria
El gasto público presupuestado para 2013, muestra un mayor crecimiento con respecto al observado en
2012, explicado por la mejora en la recaudación tributaria asociada al efecto de la Actualización
Tributaria y por la óptima combinación de financiamiento externo e interno para cubrir la brecha entre
los ingresos y gastos del gobierno.
En efecto, el gasto público se estima que tendrá un crecimiento interanual de 16.4% para 2013 (no
incluye las amortizaciones de deuda pública), por arriba del 3.4% observado en 2012, este crecimiento
se traduce en mayor gasto de capital, principalmente en infraestructura vial y social, así como en
desarrollo rural (Municipalidades y Consejos de Desarrollo), este gasto de capital pasa de 3.3% del PIB
en 2012 a 3.5% en 2013.
Entre los principales riesgos que se observan para el ejercicio fiscal 2013, que pueden cambiar los
indicadores fiscales así como la liquidez y solvencia del gobierno, se pueden mencionar:
Recaudación Incierta
La recaudación tributaria puede ser afectada negativamente ante la posible presencia de un entorno
económico internacional adverso, así como posibles inconstitucionalidades a la Ley de Actualización
Tributaria. Lo anterior minaría fuertemente los ingresos fiscales y la capacidad del Estado para atender
los compromisos en el corto plazo. Los gastos asociados a esta incertidumbre se relacionan con los
aportes constitucionales y otros gastos que son financiados con ingresos tributarios contenidos en la
estimación del efecto de la Actualización Tributaria.
Agenda Legislativa y financiamiento externo
El Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2013, contiene un
flujo de desembolsos de préstamos externos de Q7,318.4 millones, equivalente a US$903.5 millones,
de los cuales Q3,973.0 millones (54.3% del monto presupuestado) están pendientes de ser aprobados
por el Congreso de la República. Es importante resaltar que de ellos, Q3,550.0 millones son para
apoyo presupuestario.
La falta de aprobación de estos préstamos generaría un severo problema en la ejecución y en atender
gastos considerados como ineludibles, por lo que es importante gestionar en el Congreso la aprobación
de estos préstamos ya que podría causar un problema financiero en el segundo semestre si es que la
colocación de bonos se realiza en su totalidad en los primeros meses del año, de no ser así, el efecto se
presentará antes.
Otros riesgos inherentes a la insuficiencia de recursos
Atención a desastres naturales
Beneficios de pactos colectivos no considerados en el presupuesto (educación y salud)
Reconocimiento de compromisos no contabilizados (CIV y FONAPAZ)
5. Recursos interpuestos ante la Corte de Constitucionalidad
1. Antecedentes.
La constante insuficiencia de recursos ha llevado al gobierno a presentar al Congreso iniciativas de
reforma en los últimos años, algunos de las cuales ha sido aprobada luego de largos e intensos debates
y negociaciones, pero de manera paralela la Corte de Constitucionalidad ha impugnado muchas de tales
reformas, obligando al gobierno a recurrir en repetidas ocasiones a la aprobación de impuestos
extraordinarios y temporales, aunque también han sido impugnados a lo largo del tiempo. En esta
lógica, la preocupación del gobierno por fortalecer los pilares básicos de la recaudación ha llevado a
que los principales rubros impositivos hayan experimentado una gran cantidad de reformas,
distorsionando la actividad económica y minando los esfuerzos por aumentar la progresividad y la
equidad tributaria.
En los últimos 7 años y especialmente luego de la crisis global de 2008-2009, que trajo como
consecuencia una caída en el nivel de carga tributaria de 12.1% a 10.3%, el gobierno impulsó nuevas
iniciativas de reforma, con el objeto de recuperar el nivel pre-crisis logrado en 2007, pero una vez más
se encontró con la oposición de algunos sectores y la inadecuada estrategia parlamentaria para aprobar
una reforma integral. En resumen, desde 2006, solo fue aprobada una reforma sustancial: la Ley
Antievasión I (2006) y como instrumento paliativo se aprobó el Impuesto de Solidaridad (2008).
Es por ello que a partir de enero 2012, se ha llevado a cabo un constante dialogo con el sector privado
para plantear una reforma integral y consensuada; estrategia que continúa siendo utilizada y cuyos
elementos que lo constatan son la negociación de una nueva Ley Aduanera y el actual dialogo con las
Cámaras empresariales para analizar la Actualización Tributaria.
2. Reformas 2012
Luego del fracaso de las iniciativas presentadas desde 2008, en enero de 2012 se da la aprobación de
las “Disposiciones para el fortalecimiento del sistema tributario y el combate a la defraudación y al
contrabando” (Ley Antievasión II), que contiene el fortalecimiento de la administración tributaria y
nuevas normas de control en el ISR, IVA, Código Tributario, así como la tipificación de nuevos delitos
en el Código Penal.
En un segundo momento, en febrero de 2012 se aprobó la Ley de Actualización Tributaria, que
contiene un nuevo impuesto sobre la renta, reformas a la ley del IVA y al impuesto sobre circulación de
vehículos, la creación del impuesto específico a la primera matrícula de vehículos automotores
terrestres, que sustituye los derechos arancelarios a la importación de dichos bienes; así como la
creación de la ley aduanera nacional, que equipara a Guatemala con el resto de países de
Centroamérica. Estas leyes, con excepción de la Ley Aduanera que actualmente se discute con el sector privado, entraron en vigencia en 2012, mientras que el impuesto sobre la renta lo hizo en enero de
2013.
Lo importante de la reforma es que, respecto al impuesto sobre la renta, se adoptan criterios
internacionales para la actualización de conceptos jurídicos, se amplía la base tributaria, se delimitan y
actualizan las deducciones, se eliminan exenciones y se simplifican los regímenes del impuesto.
Además, un paso en firme en contra de la elusión fiscal lo marca la eliminación del crédito en el
Impuesto a la renta por el IVA pagado en las compras de bienes y servicios, convirtiéndolo en una deducción simple y con un máximo de Q12,000.00. La importancia de la eliminación del crédito por
el IVA en el ISR de los trabajadores en relación de dependencia, radica en que desde el 2001 que se ha
realizado el estudio del gasto tributario, éste rubro representa el 50% de la erosión en la recaudación
tributaria; el gasto tributario se ha mantenido alrededor del 8% del PIB y con esta medida se podría
aumentar el cumplimiento tributario en al menos 4%.
El nuevo impuesto sobre la renta constituye un hecho histórico, ya que desde la aprobación del Decreto
26–92 del Congreso de la República, ésta ha sido objeto de modificaciones en al menos 15 ocasiones,
volviéndola un cuerpo legal complejo, confuso y distorsionado; situación que se cambia de manera
radical con la nueva normativa, cuya característica principal es la simplicidad, además de orientarse a
la mejora de la equidad, progresividad y al fomento de la inversión.
Los resultados esperados en términos de aumento de recaudación son notables; no obstante, aún queda
un reto pendiente en lo concerniente a la carga efectiva que pagan los contribuyentes, misma que a pesar del cambio en las bases sustantivas del impuesto, sigue siendo baja comparada con otros países
de la región. De manera explícita, en el régimen anterior los asalariados pagaban en concepto de
impuesto, un 2.3% de sus rentas brutas; mientras que con la actualización tributaria pasarán a pagar 2.9% en promedio.
En cuanto al régimen simplificado de actividades lucrativas, que sustituye al régimen general anterior,
se incrementa la tasa impositiva gradualmente del 5% al 6% en 2013 y a 7% a partir de 2014, sobre
rentas mayores de Q.30,000 mensuales. Los contribuyentes que obtengan rentas menores o iguales,
mantendrán la tasa del 5%. En cuanto al régimen de utilidades sobre actividades lucrativas, que
sustituye al régimen optativo anterior, la principal medida de la reforma se focaliza en implementar
mayores controles sobre los costos y la determinación de utilidades. Adicionalmente, se han reducido
las tasas impositivas de 31% al 28% en 2014 y a 25% a partir de 2015, con la finalidad de fomentar la
inversión.
Además del nuevo Impuesto Sobre la Renta, el Decreto 10-2012, Ley de Actualización Tributaria,
introduce cambios en:
Ley del Impuesto al Valor Agregado, modificando la procedencia del crédito fiscal y la base del
cálculo del débito fiscal. Se adiciona que el contribuyente especial está obligado a entregar y exigir
facturas, facturas de pequeño contribuyente y notas de débito.
Crear el Impuesto Específico a la Primera Matrícula de Vehículos Automotores Terrestres, en
sustitución a los Derechos Arancelarios a la Importación de vehículos, para un mejor control en la
inscripción en el registro Fiscal de Vehículos de la SAT, y reducir las malas prácticas en cuanto a
la falsificación de documentos para reportar valores significativamente menores a los precios de
mercado con la finalidad de minimizar la cantidad de IVA por declarar.
Actualizar la tarifa del impuesto del Papel Sellado al valor de Q 10.00 por hoja. De igual manera,
modifica la Ley del Impuesto de Timbres Fiscales y Papel Sellado, donde se excluyó del hecho
generador de IVA la segunda y posteriores transferencias de dominio de bienes inmuebles.
Reformar el Artículo 31 de la Ley del Impuesto Sobre Circulación de Vehículos con el fin de
mejorar el cumplimiento de registro y pago de los contribuyentes propietarios de vehículos de uso
comercial.
3. Impactos positivos de la Actualización Tributaria
En 2012 se implementó una política fiscal que tenía como objetivo avanzar en el proceso de
consolidación fiscal mediante la reducción del déficit, por ende de las necesidades de endeudamiento
público para financiar el gasto, siendo fundamental mejorar los ingresos fiscales a través de la
aprobación de una reforma tributaria integral, que incluyó la Ley Antievasión II y la Ley de
Actualización Tributaria. En este sentido se lograría el espacio para el cambio en la política de
endeudamiento público, aprovechando las condiciones internacionales de excesos de liquidez y bajas
tasas.
En vista de ello, en 2012, varios países de América Latina, independientemente de su perfil crediticio,
lograron colocar títulos de deuda a largo plazo, a condiciones muy favorables (Ver Tabla), aunque sus
fundamentos son muy dispares: distintos ratings de riesgo, distintos niveles de déficit, deuda y
crecimiento. Para el caso de Guatemala, se dio un gran paso al emitir en mayo US$ 700.0 millones,
ante una demanda varias veces mayor al monto ofertado, con una tasa de interés inferior a las
colocaciones internas y le permitirá un ahorro aproximado de Q.155.0 millones al año en servicio de la
deuda pública. Paralelamente Guatemala hizo esfuerzos importantes por salir de la lista gris de paraísos
fiscales de la OCDE al suscribir 11 acuerdos de intercambio de información y la Convención Sobre
Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal con la OCDE.
Es importante mencionar que como un efecto de la aprobación de la Actualización Tributaria, las
calificadoras internacionales de riesgo, mejoraron la calificación del país, especialmente en el caso de
Standard & Poors que mejoró la perspectiva de negativa a estable, principalmente como resultado de la
aprobación de dicha reforma tributaria y la implantación de una política fiscal consistente con el
objetivo de la sostenibilidad fiscal.
4. Riesgos e impacto en el gasto público por las acciones en contra de la
Actualización Tributaria
El gasto público presupuestado para 2013, muestra un mayor crecimiento con respecto al observado en
2012, explicado por la mejora en la recaudación tributaria asociada al efecto de la Actualización
Tributaria y por la óptima combinación de financiamiento externo e interno para cubrir la brecha entre
los ingresos y gastos del gobierno.
En efecto, el gasto público se estima que tendrá un crecimiento interanual de 16.4% para 2013 (no
incluye las amortizaciones de deuda pública), por arriba del 3.4% observado en 2012, este crecimiento
se traduce en mayor gasto de capital, principalmente en infraestructura vial y social, así como en
desarrollo rural (Municipalidades y Consejos de Desarrollo), este gasto de capital pasa de 3.3% del PIB
en 2012 a 3.5% en 2013.
Entre los principales riesgos que se observan para el ejercicio fiscal 2013, que pueden cambiar los
indicadores fiscales así como la liquidez y solvencia del gobierno, se pueden mencionar:
Recaudación Incierta
La recaudación tributaria puede ser afectada negativamente ante la posible presencia de un entorno
económico internacional adverso, así como posibles inconstitucionalidades a la Ley de Actualización
Tributaria. Lo anterior minaría fuertemente los ingresos fiscales y la capacidad del Estado para atender
los compromisos en el corto plazo. Los gastos asociados a esta incertidumbre se relacionan con los
aportes constitucionales y otros gastos que son financiados con ingresos tributarios contenidos en la
estimación del efecto de la Actualización Tributaria.
Agenda Legislativa y financiamiento externo
El Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2013, contiene un
flujo de desembolsos de préstamos externos de Q7,318.4 millones, equivalente a US$903.5 millones,
de los cuales Q3,973.0 millones (54.3% del monto presupuestado) están pendientes de ser aprobados
por el Congreso de la República. Es importante resaltar que de ellos, Q3,550.0 millones son para
apoyo presupuestario.
La falta de aprobación de estos préstamos generaría un severo problema en la ejecución y en atender
gastos considerados como ineludibles, por lo que es importante gestionar en el Congreso la aprobación
de estos préstamos ya que podría causar un problema financiero en el segundo semestre si es que la
colocación de bonos se realiza en su totalidad en los primeros meses del año, de no ser así, el efecto se
presentará antes.
Otros riesgos inherentes a la insuficiencia de recursos
Atención a desastres naturales
Beneficios de pactos colectivos no considerados en el presupuesto (educación y salud)
Reconocimiento de compromisos no contabilizados (CIV y FONAPAZ)
5. Recursos interpuestos ante la Corte de Constitucionalidad
Comentarios