La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala ha presentado su Informe sobre el Sistema Político-Electoral.
Este informe se presenta con el objetivo de coadyuvar a la discusión sobre la reforma del sistema político y electoral que deberá llevarse a cabo al finalizar el proceso electoral 2019, con la conformación de la Comisión de Actualización y Modernización Electoral que será liderada por el TSE y en la cual se deberán discutir los grandes temas que guiarán la reforma a la LEPP. De esa cuenta, el documento aborda los tres ejes fundamentales de todo sistema político-electoral (el sistema electoral, el sistema de organizaciones políticas y el órgano electoral), además de incluir dos apartados sobre la implementación de los regímenes de fiscalización del financiamiento de las organizaciones políticas y la distribución igualitaria de tiempos y espacios en medios de comunicación para fines de campaña electoral.
Cada capítulo incluye una compilación de estudios e investigaciones de carácter académico y casos de estudio que permiten generar un diagnóstico político institucional; posteriormente, se presentan conclusiones y recomendaciones para fomentar el análisis y la discusión de las propuestas que son presentadas al final como un esfuerzo por identificar aquellas reformas normativas y/o institucionales que se requieran para mejorar el sistema político-electoral guatemalteco.
El Informe presenta las siguientes conclusiones:
1.El sistema electoral de Guatemala genera una serie de distorsiones como consecuencia de su mismo diseño institucional. Por un lado, existe una asimetría en el tamaño de los distritos electorales, que aunado con la utilización de la fórmula D’Hondt, tiende a sobre-representar a los partidos mayoritarios, al mismo tiempo que fomenta la excesiva fragmentación de los pequeños partidos. Por otro lado, el sistema desincentiva la democracia intra-partidaria por la aplicación de los listados cerrados y bloqueados para la elección de diputados, así como las falencias en cuando al reconocimiento del voto nulo. Y, por último, el sistema también incentiva la conflictividad electoral, al apostar por un modelo de mayoría simple para la elección de los poderes locales.
2. El sistema de organizaciones políticas en Guatemala ha degenerado en un oligopolio político, como consecuencia de las altas barreras de ingreso, las altas barreras de operación, los costos prohibitivos de funcionamiento y la excesiva regulación procedimental. Esta característica, aunada con las debilidades históricas del sistema partidario, como la excesiva fragmentación, la volatilidad y la inestabilidad de los partidos políticos, además del minimalismo organizacional y el funcionamiento “tipo franquicia”, provoca en conjunto que las organizaciones políticas no cumplan a cabalidad su rol de intermediación y representación de la ciudadanía y de los órganos políticos de toma de decisiones.
3. El TSE ha sido un garante de la democracia en Guatemala. Por el diseño de la institución, su independencia respecto de los poderes políticos le ha permitido ejercer sus funciones de autoridad electoral con autonomía efectiva. Sin embargo, persisten debilidades relacionadas con el mecanismo de elección e integración de la magistratura, la ingeniería interna de la institución, además de conflictos de aplicación normativa del derecho electoral.
4. Hasta las reformas de la LEPP en 2016, el financiamiento de la política había sido puesto en evidencia como uno de los factores determinantes del deterioro y de la distorsión del sistema democrático guatemalteco. En función de esto, se crea un nuevo modelo de fiscalización que pretende responder a la necesidad urgente de contar con más y mejores controles del financiamiento de las organizaciones políticas.
5. Este modelo, puesto en marcha con apoyo internacional, mostró logros significativos en las diferentes etapas de su implementación, permitiendo la creación de mecanismos de control, herramientas electrónicas de rendición de cuentas, mejor coordinación interna y especialmente cruce de información con otras instituciones del Estado. Sin embargo, puesto a prueba, el modelo también demostró debilidades institucionales que deben corregirse con ajustes legales en aras de optimizar la labor de fiscalización.
6. El proceso de reforma electoral de 2016 permitió la creación de un régimen de propaganda electoral en medios de comunicación que responde a las tendencias regionales que buscan garantizar la distribución igualitaria en tiempos y espacios publicitarios, evitando así las grandes desigualdades en el acceso a los medios que caracterizaba al sistema anterior. Sin embargo, la interpretación de algunas normas y la implementación del nuevo modelo generaron una ausencia significativa de oferta de medios de comunicación que impidió que las necesidades de los partidos fueran satisfechas. Aunque el régimen sancionatorio permitió la reducción de algunas distorsiones generadas por la ausencia de controles, tal y como estaba previsto antes de 2016, es evidente la necesidad de realizar mejoras en la implementación y los ajustes legales para garantizar un modelo eficiente y no un modelo restrictivo hacia la oferta política.
El informe presenta las siguientes recomendaciones:
1. Se debe promover una profunda reforma al diseño del sistema electoral, a través del rediseño de las circunscripciones electorales, la incorporación de un modelo de votación que permita al votante individualizar su voto, al tiempo en que se incorporan umbrales de asignación de escaños para reducir la excesiva fragmentación del sistema partidario. De esa manera se genera un equilibrio entre la promoción de una representatividad más efectiva, la necesidad de mantener la gobernabilidad y el buen funcionamiento del sistema político.
2. Se debe apostar por la democratización del sistema de partidos políticos, profundizando en la agenda de reformas del año 2016. Esto implica la necesidad de reducir las barreras de ingreso al sistema partidario y de evaluar alternativas institucionales sobre los tipos de partidos que pueden operar en Guatemala. Además, debe apostarse por generar más herramientas para que los afiliados puedan hacer sentir su voz dentro de los partidos políticos, mediante modificaciones procedimentales al funcionamiento de las asambleas partidarias, las dinámicas de elección de autoridades partidarias y la postulación de candidatos a cargos de elección popular.
3. Es importante fortalecer el diseño y funcionamiento interno del TSE, por la vía de mejorar los procedimientos de selección de sus autoridades, además de generar una segregación más funcional de las atribuciones administrativas y jurisdiccionales de la institución, por la vía de crear unidades internas que permitan promover mayor especialización dentro del órgano electoral. Asimismo, debe reformarse el derecho procesal electoral para resolver algunos conflictos de interpretación sobre los recursos en materia electoral, las competencias y las atribuciones de las distintas unidades dentro de la autoridad electoral.
4. El proceso de implementación del régimen de fiscalización de partidos políticos ha logrado importantes avances que deben consolidarse. La mejora en términos de transparencia, rendición de cuentas y fiscalización se valora positivamente. La consolidación del modelo demanda un mayor fortalecimiento institucional y algunos ajustes a la LEPP que ayudarían a fortalecer el sistema de financiamiento de las organizaciones políticas. Existe la necesidad de fortalecer los procesos de coordinación, tanto a lo interno del TSE como a lo externo, buscando evitar la duplicidad de funciones entre las distintas dependencias del órgano electoral y garantizar el traslado de información de otras instituciones hacia la unidad de fiscalización. Además, se considera pertinente flexibilizar el requisito de habilitación de libros contables para financistas y establecer la obligatoriedad de la banca central de abrir cuentas a los partidos. La capacitación en materia de fiscalización de las finanzas partidarias debe ser continua, tanto para el personal del TSE, como para las organizaciones políticas y la ciudadanía.
5. Partiendo del hecho de que es necesario realizar ajustes al régimen de propaganda electoral en medios de comunicación, es importante acotar que tanto las reformas administrativas como los ajustes legales para mejorarlo deben realizarse en función de lograr un modelo funcional que no limite la difusión de propuestas políticas y que garantice el no retorno al modelo anterior.
6. Los ajustes que deben realizarse deben llevar no solo al fortalecimiento de las capacidades institucionales, sino también a repensar la lógica de trabajo para la elaboración del plan de medios, partiendo de las necesidades de los partidos y no de los medios que decidieron inscribirse. Esto implica buscar alternativas a la tarifa electoral para no desincentivar la participación de los medios y mantener una comunicación constante, tanto con los partidos políticos como con los medios de comunicación. Por otro lado, se considera necesario flexibilizar la distribución de la pauta a lo interno del partido y, los medios sujetos al régimen, delimitarlos únicamente a televisión y radio.
Este informe se presenta con el objetivo de coadyuvar a la discusión sobre la reforma del sistema político y electoral que deberá llevarse a cabo al finalizar el proceso electoral 2019, con la conformación de la Comisión de Actualización y Modernización Electoral que será liderada por el TSE y en la cual se deberán discutir los grandes temas que guiarán la reforma a la LEPP. De esa cuenta, el documento aborda los tres ejes fundamentales de todo sistema político-electoral (el sistema electoral, el sistema de organizaciones políticas y el órgano electoral), además de incluir dos apartados sobre la implementación de los regímenes de fiscalización del financiamiento de las organizaciones políticas y la distribución igualitaria de tiempos y espacios en medios de comunicación para fines de campaña electoral.
Cada capítulo incluye una compilación de estudios e investigaciones de carácter académico y casos de estudio que permiten generar un diagnóstico político institucional; posteriormente, se presentan conclusiones y recomendaciones para fomentar el análisis y la discusión de las propuestas que son presentadas al final como un esfuerzo por identificar aquellas reformas normativas y/o institucionales que se requieran para mejorar el sistema político-electoral guatemalteco.
Conclusiones
El Informe presenta las siguientes conclusiones:
1.El sistema electoral de Guatemala genera una serie de distorsiones como consecuencia de su mismo diseño institucional. Por un lado, existe una asimetría en el tamaño de los distritos electorales, que aunado con la utilización de la fórmula D’Hondt, tiende a sobre-representar a los partidos mayoritarios, al mismo tiempo que fomenta la excesiva fragmentación de los pequeños partidos. Por otro lado, el sistema desincentiva la democracia intra-partidaria por la aplicación de los listados cerrados y bloqueados para la elección de diputados, así como las falencias en cuando al reconocimiento del voto nulo. Y, por último, el sistema también incentiva la conflictividad electoral, al apostar por un modelo de mayoría simple para la elección de los poderes locales.
2. El sistema de organizaciones políticas en Guatemala ha degenerado en un oligopolio político, como consecuencia de las altas barreras de ingreso, las altas barreras de operación, los costos prohibitivos de funcionamiento y la excesiva regulación procedimental. Esta característica, aunada con las debilidades históricas del sistema partidario, como la excesiva fragmentación, la volatilidad y la inestabilidad de los partidos políticos, además del minimalismo organizacional y el funcionamiento “tipo franquicia”, provoca en conjunto que las organizaciones políticas no cumplan a cabalidad su rol de intermediación y representación de la ciudadanía y de los órganos políticos de toma de decisiones.
3. El TSE ha sido un garante de la democracia en Guatemala. Por el diseño de la institución, su independencia respecto de los poderes políticos le ha permitido ejercer sus funciones de autoridad electoral con autonomía efectiva. Sin embargo, persisten debilidades relacionadas con el mecanismo de elección e integración de la magistratura, la ingeniería interna de la institución, además de conflictos de aplicación normativa del derecho electoral.
4. Hasta las reformas de la LEPP en 2016, el financiamiento de la política había sido puesto en evidencia como uno de los factores determinantes del deterioro y de la distorsión del sistema democrático guatemalteco. En función de esto, se crea un nuevo modelo de fiscalización que pretende responder a la necesidad urgente de contar con más y mejores controles del financiamiento de las organizaciones políticas.
5. Este modelo, puesto en marcha con apoyo internacional, mostró logros significativos en las diferentes etapas de su implementación, permitiendo la creación de mecanismos de control, herramientas electrónicas de rendición de cuentas, mejor coordinación interna y especialmente cruce de información con otras instituciones del Estado. Sin embargo, puesto a prueba, el modelo también demostró debilidades institucionales que deben corregirse con ajustes legales en aras de optimizar la labor de fiscalización.
6. El proceso de reforma electoral de 2016 permitió la creación de un régimen de propaganda electoral en medios de comunicación que responde a las tendencias regionales que buscan garantizar la distribución igualitaria en tiempos y espacios publicitarios, evitando así las grandes desigualdades en el acceso a los medios que caracterizaba al sistema anterior. Sin embargo, la interpretación de algunas normas y la implementación del nuevo modelo generaron una ausencia significativa de oferta de medios de comunicación que impidió que las necesidades de los partidos fueran satisfechas. Aunque el régimen sancionatorio permitió la reducción de algunas distorsiones generadas por la ausencia de controles, tal y como estaba previsto antes de 2016, es evidente la necesidad de realizar mejoras en la implementación y los ajustes legales para garantizar un modelo eficiente y no un modelo restrictivo hacia la oferta política.
Recomendaciones generales del informe
El informe presenta las siguientes recomendaciones:
1. Se debe promover una profunda reforma al diseño del sistema electoral, a través del rediseño de las circunscripciones electorales, la incorporación de un modelo de votación que permita al votante individualizar su voto, al tiempo en que se incorporan umbrales de asignación de escaños para reducir la excesiva fragmentación del sistema partidario. De esa manera se genera un equilibrio entre la promoción de una representatividad más efectiva, la necesidad de mantener la gobernabilidad y el buen funcionamiento del sistema político.
2. Se debe apostar por la democratización del sistema de partidos políticos, profundizando en la agenda de reformas del año 2016. Esto implica la necesidad de reducir las barreras de ingreso al sistema partidario y de evaluar alternativas institucionales sobre los tipos de partidos que pueden operar en Guatemala. Además, debe apostarse por generar más herramientas para que los afiliados puedan hacer sentir su voz dentro de los partidos políticos, mediante modificaciones procedimentales al funcionamiento de las asambleas partidarias, las dinámicas de elección de autoridades partidarias y la postulación de candidatos a cargos de elección popular.
3. Es importante fortalecer el diseño y funcionamiento interno del TSE, por la vía de mejorar los procedimientos de selección de sus autoridades, además de generar una segregación más funcional de las atribuciones administrativas y jurisdiccionales de la institución, por la vía de crear unidades internas que permitan promover mayor especialización dentro del órgano electoral. Asimismo, debe reformarse el derecho procesal electoral para resolver algunos conflictos de interpretación sobre los recursos en materia electoral, las competencias y las atribuciones de las distintas unidades dentro de la autoridad electoral.
4. El proceso de implementación del régimen de fiscalización de partidos políticos ha logrado importantes avances que deben consolidarse. La mejora en términos de transparencia, rendición de cuentas y fiscalización se valora positivamente. La consolidación del modelo demanda un mayor fortalecimiento institucional y algunos ajustes a la LEPP que ayudarían a fortalecer el sistema de financiamiento de las organizaciones políticas. Existe la necesidad de fortalecer los procesos de coordinación, tanto a lo interno del TSE como a lo externo, buscando evitar la duplicidad de funciones entre las distintas dependencias del órgano electoral y garantizar el traslado de información de otras instituciones hacia la unidad de fiscalización. Además, se considera pertinente flexibilizar el requisito de habilitación de libros contables para financistas y establecer la obligatoriedad de la banca central de abrir cuentas a los partidos. La capacitación en materia de fiscalización de las finanzas partidarias debe ser continua, tanto para el personal del TSE, como para las organizaciones políticas y la ciudadanía.
5. Partiendo del hecho de que es necesario realizar ajustes al régimen de propaganda electoral en medios de comunicación, es importante acotar que tanto las reformas administrativas como los ajustes legales para mejorarlo deben realizarse en función de lograr un modelo funcional que no limite la difusión de propuestas políticas y que garantice el no retorno al modelo anterior.
6. Los ajustes que deben realizarse deben llevar no solo al fortalecimiento de las capacidades institucionales, sino también a repensar la lógica de trabajo para la elaboración del plan de medios, partiendo de las necesidades de los partidos y no de los medios que decidieron inscribirse. Esto implica buscar alternativas a la tarifa electoral para no desincentivar la participación de los medios y mantener una comunicación constante, tanto con los partidos políticos como con los medios de comunicación. Por otro lado, se considera necesario flexibilizar la distribución de la pauta a lo interno del partido y, los medios sujetos al régimen, delimitarlos únicamente a televisión y radio.
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