Análisis de coyuntura sobre la Actualización Tributaria

Ministerio de Finanzas Públicas 


1.      Antecedentes.

La  constante  insuficiencia  de  recursos  ha  llevado  al  gobierno  a  presentar  al  Congreso  iniciativas  de
reforma en los últimos años, algunos de las cuales ha sido aprobada luego de largos e intensos debates
y negociaciones, pero de manera paralela la Corte de Constitucionalidad ha impugnado muchas de tales
reformas,  obligando  al  gobierno  a  recurrir  en  repetidas  ocasiones  a  la  aprobación  de  impuestos
extraordinarios  y  temporales,  aunque  también  han  sido  impugnados  a  lo  largo  del  tiempo.  En  esta
lógica, la preocupación del gobierno por fortalecer los pilares básicos de la recaudación ha llevado a
que   los   principales   rubros   impositivos   hayan   experimentado   una   gran   cantidad   de   reformas,
distorsionando  la  actividad  económica  y  minando  los  esfuerzos  por  aumentar  la  progresividad  y  la
equidad tributaria.

En  los  últimos  7  años    y    especialmente  luego  de  la  crisis  global  de  2008-2009,  que  trajo  como
consecuencia una caída en el nivel de carga tributaria de 12.1% a 10.3%, el gobierno impulsó nuevas
iniciativas de reforma, con el objeto de recuperar el nivel pre-crisis logrado en 2007, pero una vez más
se encontró con la oposición de algunos sectores y la inadecuada estrategia parlamentaria para aprobar
una  reforma  integral.  En  resumen,  desde  2006,  solo  fue  aprobada  una  reforma  sustancial:  la  Ley
Antievasión I (2006) y como instrumento paliativo se aprobó el Impuesto de Solidaridad (2008).

Es por ello que  a partir de enero 2012, se ha llevado a cabo un constante dialogo con el sector privado
para  plantear  una  reforma  integral  y  consensuada;  estrategia  que  continúa  siendo  utilizada  y  cuyos
elementos que lo constatan son la negociación de una nueva Ley Aduanera y el actual dialogo con las
Cámaras empresariales para analizar la Actualización Tributaria.


2.      Reformas 2012 

Luego del fracaso de las iniciativas presentadas desde 2008, en enero de 2012 se da la aprobación de
las  “Disposiciones  para  el  fortalecimiento  del  sistema  tributario  y  el  combate  a  la  defraudación  y  al
contrabando”  (Ley  Antievasión  II),  que  contiene  el  fortalecimiento  de  la  administración  tributaria  y
nuevas normas de control en el ISR, IVA, Código Tributario, así como la tipificación de nuevos delitos
en el Código Penal.

En  un  segundo  momento,  en  febrero  de  2012  se  aprobó  la  Ley  de  Actualización  Tributaria,  que
contiene un nuevo impuesto sobre la renta, reformas a la ley del IVA y al impuesto sobre circulación de
vehículos,  la  creación  del  impuesto  específico  a  la  primera  matrícula  de  vehículos  automotores
terrestres,  que  sustituye  los  derechos  arancelarios  a  la  importación  de  dichos  bienes;  así  como  la
creación  de  la  ley  aduanera  nacional,  que  equipara  a  Guatemala  con  el  resto  de  países  de
Centroamérica. Estas leyes, con excepción de la Ley Aduanera que actualmente se discute con el sector privado,  entraron  en  vigencia  en  2012,  mientras  que  el  impuesto  sobre  la  renta  lo  hizo  en  enero  de
2013.

Lo  importante  de  la  reforma  es  que,  respecto  al  impuesto  sobre  la  renta,  se  adoptan  criterios
internacionales para la actualización de conceptos jurídicos, se amplía la base tributaria, se delimitan y
actualizan  las  deducciones,  se  eliminan  exenciones  y  se  simplifican  los  regímenes  del  impuesto.
Además,  un  paso  en  firme  en  contra  de  la  elusión  fiscal  lo  marca  la  eliminación  del  crédito  en  el
Impuesto  a  la  renta  por  el  IVA  pagado  en  las  compras  de  bienes  y  servicios,  convirtiéndolo  en  una deducción simple y con un máximo de Q12,000.00.   La importancia de la eliminación del crédito por
el IVA en el ISR de los trabajadores en relación de dependencia, radica en que desde el 2001 que se ha
realizado el estudio del gasto tributario, éste rubro representa el 50% de la erosión en la recaudación
tributaria;  el gasto tributario se ha mantenido alrededor del 8% del PIB y con esta medida se podría
aumentar el cumplimiento tributario en al menos 4%.

El nuevo impuesto sobre la renta constituye un hecho histórico, ya que desde la aprobación del Decreto
26–92 del Congreso de la República, ésta ha sido objeto de modificaciones en al menos 15 ocasiones,
volviéndola  un  cuerpo  legal  complejo,  confuso  y  distorsionado;  situación  que  se  cambia  de  manera
radical con la nueva normativa, cuya característica principal es la simplicidad, además de orientarse a
la mejora de la equidad, progresividad y al fomento de la inversión.

Los resultados esperados en términos de aumento de recaudación son notables; no obstante, aún queda
un  reto  pendiente  en  lo  concerniente  a  la  carga  efectiva  que  pagan  los  contribuyentes,  misma  que  a pesar del cambio en las bases sustantivas del impuesto, sigue siendo baja comparada con otros países
de  la  región.  De  manera  explícita,  en  el  régimen  anterior  los  asalariados  pagaban  en  concepto  de
impuesto,  un  2.3%  de  sus  rentas  brutas;  mientras  que  con  la  actualización  tributaria  pasarán  a  pagar 2.9% en promedio.

En cuanto al régimen simplificado de actividades lucrativas, que sustituye al régimen general anterior,
se incrementa la tasa impositiva gradualmente del 5% al 6% en 2013 y a 7% a partir de 2014, sobre
rentas  mayores  de  Q.30,000  mensuales.    Los  contribuyentes  que  obtengan  rentas  menores  o  iguales,
mantendrán  la  tasa  del  5%.    En  cuanto  al  régimen  de  utilidades  sobre  actividades  lucrativas,  que
sustituye  al  régimen  optativo  anterior,  la  principal  medida  de  la  reforma  se  focaliza  en  implementar
mayores controles sobre los costos y la determinación de utilidades. Adicionalmente,  se han reducido
las tasas impositivas de 31% al 28% en 2014 y a 25%  a partir de 2015, con la finalidad de fomentar la
inversión.

Además  del  nuevo  Impuesto  Sobre  la  Renta,  el  Decreto  10-2012,  Ley  de  Actualización  Tributaria,
introduce cambios en:


 Ley del Impuesto al Valor Agregado, modificando la procedencia del crédito fiscal y la base del
cálculo del débito fiscal. Se adiciona que el contribuyente especial está obligado a entregar y exigir
facturas, facturas de pequeño contribuyente y notas de débito.
  Crear  el  Impuesto  Específico  a  la  Primera  Matrícula  de  Vehículos  Automotores  Terrestres,  en
sustitución a los Derechos Arancelarios a la Importación de vehículos, para un mejor control en la
inscripción en el registro Fiscal de Vehículos de la SAT, y reducir las malas prácticas en cuanto a
la falsificación de documentos para  reportar valores significativamente  menores a los precios de
mercado con la finalidad de minimizar la cantidad de IVA por declarar.

  Actualizar la tarifa del impuesto del Papel Sellado al valor de Q 10.00 por hoja. De igual manera,
modifica  la  Ley  del  Impuesto  de  Timbres  Fiscales  y  Papel  Sellado,  donde  se  excluyó  del  hecho
generador de IVA la segunda y posteriores transferencias de dominio de bienes inmuebles.

  Reformar  el  Artículo  31  de  la  Ley  del  Impuesto  Sobre  Circulación  de  Vehículos  con  el  fin  de
mejorar el cumplimiento de registro y pago de los contribuyentes propietarios de vehículos de uso
comercial.


3.        Impactos positivos de la Actualización Tributaria 

En  2012  se  implementó  una  política  fiscal  que  tenía  como  objetivo  avanzar  en  el  proceso  de
consolidación fiscal mediante la reducción del déficit, por ende de las necesidades de endeudamiento
público  para  financiar  el  gasto,  siendo  fundamental  mejorar  los  ingresos  fiscales  a  través  de  la
aprobación  de  una  reforma  tributaria  integral,  que  incluyó  la  Ley  Antievasión  II  y  la  Ley  de
Actualización  Tributaria.    En  este  sentido  se  lograría  el  espacio  para  el  cambio  en  la  política  de
endeudamiento público, aprovechando las condiciones internacionales de excesos de liquidez y bajas
tasas.

En vista de ello, en 2012, varios países de América Latina, independientemente de su perfil crediticio,
lograron colocar títulos de deuda a largo plazo, a condiciones muy favorables (Ver Tabla), aunque sus
fundamentos  son  muy  dispares:  distintos  ratings  de  riesgo,  distintos  niveles  de  déficit,  deuda  y
crecimiento.  Para el caso de Guatemala, se dio un gran paso al emitir en mayo US$ 700.0 millones,
ante  una  demanda  varias  veces  mayor  al  monto  ofertado,  con  una  tasa    de  interés  inferior  a  las
colocaciones internas y le permitirá un ahorro aproximado de Q.155.0 millones al año en servicio de la
deuda pública. Paralelamente Guatemala hizo esfuerzos importantes por salir de la lista gris de paraísos
fiscales  de  la  OCDE  al  suscribir  11  acuerdos  de  intercambio  de  información  y  la  Convención  Sobre
Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal con la OCDE.



Es  importante  mencionar  que  como  un  efecto  de  la  aprobación  de  la  Actualización  Tributaria,  las
calificadoras internacionales de riesgo, mejoraron la calificación del país, especialmente en el caso de
Standard & Poors que mejoró la perspectiva de negativa a estable, principalmente como resultado de la
aprobación  de  dicha  reforma  tributaria  y  la  implantación  de  una  política  fiscal  consistente  con  el
objetivo de la sostenibilidad fiscal.  



4.      Riesgos  e  impacto  en  el  gasto  público  por  las  acciones  en  contra  de  la 
Actualización Tributaria 

El gasto público presupuestado para 2013, muestra un mayor crecimiento con respecto al observado en
2012,  explicado  por  la  mejora  en  la  recaudación  tributaria  asociada  al  efecto  de  la  Actualización
Tributaria y por la óptima combinación de financiamiento externo e interno para cubrir la brecha entre
los ingresos y gastos del gobierno.

En  efecto,  el  gasto  público  se  estima  que  tendrá  un  crecimiento  interanual  de  16.4%  para  2013  (no
incluye las amortizaciones de deuda pública), por arriba del 3.4% observado en 2012, este crecimiento
se  traduce  en  mayor  gasto  de  capital,  principalmente  en  infraestructura  vial  y  social,  así  como  en
desarrollo rural (Municipalidades y Consejos de Desarrollo), este gasto de capital pasa de 3.3% del PIB
en 2012 a 3.5% en 2013.  

Entre  los  principales  riesgos  que  se  observan  para  el  ejercicio  fiscal  2013,  que  pueden  cambiar  los
indicadores fiscales así como la liquidez y solvencia del gobierno, se pueden mencionar:

  Recaudación Incierta

La  recaudación  tributaria  puede  ser  afectada  negativamente  ante  la  posible  presencia  de  un  entorno
económico internacional adverso, así como posibles inconstitucionalidades a la Ley de Actualización
Tributaria.  Lo anterior minaría fuertemente los ingresos fiscales y la capacidad del Estado para atender
los compromisos en el corto plazo.   Los gastos asociados a esta incertidumbre se relacionan con los
aportes  constitucionales  y  otros  gastos  que  son  financiados  con  ingresos  tributarios  contenidos  en  la
estimación del efecto de la Actualización Tributaria.


Agenda Legislativa y financiamiento externo

El  Presupuesto  General  de  Ingresos  y  Egresos  del  Estado  para  el  Ejercicio  Fiscal  2013,  contiene  un
flujo de desembolsos de préstamos externos de Q7,318.4 millones, equivalente a US$903.5 millones,
de los cuales Q3,973.0 millones (54.3% del monto presupuestado) están pendientes de ser aprobados
por  el  Congreso  de  la  República.  Es  importante  resaltar  que  de  ellos,  Q3,550.0  millones  son  para
apoyo presupuestario.

La falta de aprobación de estos préstamos generaría un severo problema en la ejecución y en atender
gastos considerados como ineludibles, por lo que es importante gestionar en el Congreso la aprobación
de estos préstamos  ya que podría causar un problema financiero en el segundo semestre si es que la
colocación de bonos se realiza en su totalidad en los primeros meses del año, de no ser así, el efecto se
presentará antes.


Otros riesgos inherentes a la insuficiencia de recursos

   Atención a desastres naturales
   Beneficios de pactos colectivos no considerados en el presupuesto (educación y salud)
   Reconocimiento de compromisos no contabilizados (CIV y FONAPAZ)


5.      Recursos interpuestos ante la Corte de Constitucionalidad 










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